“大众创业万众创新”是2015年度热词。近年来，国务院、省政府相继出台一系列鼓励和支持大众创业万众创新的指导意见和政策措施，不断地为大众创业万众创新增添新动能。如今，达州市越来越多的失业人员、大学生、农民工积极投身创新创业，已成为助推城市和乡镇经济社会发展的新主力军。为进一步完善鼓励和扶持创业政策体系，全方位推动“万民创业”与农民工返乡创业，打造创业升级版，是我们面临的一项重要而艰巨的任务。课题组切合达州市情，深入开展调查研究，剖析“万民创业”面临的新机遇、新挑战，从政策设计层面提出应对之策，以期为完善“万民创业”与农民工返乡创业政策体系提供参考。
一、农民工返乡创业的基本情况
达州市位于四川省东北部，大巴山南麓，是川渝鄂陕结合部，辖四县二区一市，幅员面积1.66万平方公里，户籍人口688万。其中农村人口489.9万人，劳动力人口309.69万人。农村适龄劳动力239.61万人，占劳动力总量的77.37%。其中农村富余劳动力166.34万人，占农村适龄劳动力总量的69.4%。进城务工农民中以男性居多，占68.9%。青壮年又是进城务工人员的主力军，18岁至40岁务工人员占70%左右。
近年来，达州市委、市政府坚持城乡统筹发展，以增加农民收入、改善农民生活为出发点和落脚点，大力发展非农产业和民营经济，积极鼓励农民工返乡创业，出台了一系列引导和扶助农民工返乡创业的优惠政策，吸引了一大批外出务工经商人员回到家乡创办经济实体。据统计，截止2014年底全市农民工返乡创业人数达到4.1万人，占农村外出务工人员的2.3%。其中创办领办企业1154个、个体工商户1.2万户、农民专业合作社1765户。
（一）农民工返乡创业涉及行业领域较多，以服务业为主。据统计，全市农民工返乡创业中第一产业1.4万人，占农民工返乡创业人数的25%；第二产业0.49万人，占农民工返乡创业人数的12%；第三产业2.58万人，占农民工返乡创业人数的63%。调查显示，农民工返乡创业主要集中在农家乐、餐饮娱乐、种养殖、农产品加工、运输、服装加工等行业，返乡创业地域大多集中在县城、乡镇和村组。农民工通过创办领办企业，吸引了部分资金、项目、技术、人才等要素向农村地区集中和就近就地优化配置，有力推动了新型城镇化建设和新农村发展进程。
（二）农民工返乡创业企业规模普遍较小，以小微企业为主。农民工创办企业大多为劳动密集型中小微企业，规模普遍偏小，有相当比例的农民工返乡创业选择申办个体工商户。据调查，创办企业规模在100万元以下的783 个，占农民工返乡创业的67.8%；100万元至1000万元的213个，占农民工返乡创业的18.5%；1000万以上的158个，占农民工返乡创业的 13.7%。农民工返乡创办个体企业规模虽小，但数量较多，其带动辐射作用不可小觑，将为县域经济发展注入了新鲜血液。
（三）农民工返乡创业带动就业效果明显，以就近就业为主。农民工返乡创业不仅大大促进了当地经济发展，而且带动就近就业的倍增效应非常明显。譬如：宣汉县普光工业园区的富力达食用菌产业就是其中一家，该企业计划总投资1.5亿元，主要以生产杏鲍菇、金针菇和其他珍稀菇为主，公司建成后将解决当地农村劳动力1500人就业，带动周边3200名农村劳动力发展食用菌产业增收致富。通川区蒲家镇蒲安忠手套加工厂，占地面积1000多平方米，有150台电动加工缝纫机，每月生产近10万双手套，吸纳了160多名当地劳动力就业。开江县肉鸽养殖加工厂计划投资2000余万元，租地40余亩，养殖肉鸽和优良品种肉羊，吸纳48名当地劳动力就业，带动了周边13户农村家庭发展肉鸽产业共同致富。调查显示，农民工返乡创业实现了由普通打工者向创业者的转变，形成了以创业带就业，以就业促创业的格局。特别是在创业初期，返乡农民工创办的企业大多属劳动密集型，用工量大、门槛低，吸纳了大批专业技能相对较低的农村富余劳动力就近就业，成为以工促农、以城带乡的有效载体，帮助农民持续稳定增收，同时还有效缓解了由于农村劳动力大量外出务工带来的农村“留守”和“空巢”等一系列社会问题。
（四）农民工返乡创业者素质较高，以技能人才为主。据调查，我市农民工返乡创业人员中80%以上都具有高中、中专以上学历。具备一技之长，自身素质较高且有一定积蓄的中青年农村劳动者，是返乡创业的主力军。这部分人群获得知识、技能和实践能力较强，更容易接受新的经营管理方式和市场观念，对创业有较强的信心。一大批外出务工成功人士返乡投资创业，不仅带回了资金、技术、人才，还带回了都市文明、现代观念、思维方式和生活方式，他们不仅为地方经济发展注入了新鲜血液，还带动了农村文明程度的提高，给广大农村地区基层组织建设注入了全新活力和观念。
二、“万民创业”与农民工返乡创业的形势分析
近年来，我市紧紧围绕“实现更高质量就业创业”目标，创新工作思路，突出工作重点，强化工作举措，大力推进全民创新创业，掀起了新一轮创业带动就业新热潮。但在经济增速放缓、结构调整加快、增长动力转换的新常态下，随着全市产业结构的优化升级和城市转型战略的深入实施，返乡创业农民工在总体上资金不足、创业能力和创业观念不适应新形势下创业要求，更加积极的创业政策也没有得到充分显现，一些政策发挥作用的制约因素尚未解决，返乡创业享受优惠政策的渠道还不畅通，有的政策在落实过程中还存在程序复杂、手续繁琐等现象，都对推进“万民创业”与农民工返乡创业带来前所未有的挑战。
（一）“万民创业”与农民工返乡创业面临的新机遇。
1．各级党委政府高度重视。习近平总书记在去年12月召开的中央经济工作会议上强调，要更好发挥市场在促进就业中的作用，鼓励创业带动就业，提高职业培训质量，加强政府公共就业服务能力。上半年，李克强总理就多次主持召开国务院常务会议，研究部署进一步简政放权，释放市场活力，持续扩大改革红利，推进大众创业、万众创新。全省十二届人大三次会议上魏宏省长明确提出，努力实现比较充分的城乡就业和促进创业，始终是政府高度重视的重大民生。在我市第三届人大六次会议上，包惠市长也明确提出，要将稳定和扩大就业创业纳入经济社会发展优先位置，深入实施更加积极的就业创业政策，支持高校毕业生自主创业，鼓励农民工回乡创业，促进就业困难群体就业。可以说，为积极适应经济发展新常态，各级党委政府将全面推进大众创业、万众创新提上了重要议事日程，重视程度和推进力度前所未有，这些都给农民工返乡创业带来重大机遇。
2．创业政策体系更加完善。近年来，国务院根据当前经济发展和就业创业形势需求，先后密集出台《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》《关于全面推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》等全面推进大众创业万众创新文件，积极鼓励和支持“万民创业”。省政府结合四川省情，相应出台了《关于进一步做好农民工工作的意见》《关于全面推进大众创业、万众创新的意见》《关于进一步做好新形势下就业创业的意见》《关于支持农民工和农民企业家返乡创业的实施意见》等多个具体鼓励创新创业的实施意见。随后，我市《关于进一步做好农民工工作的实施意见》《关于支持达商回乡发展的实施意见》《关于全面推进大众创业、万众创新的意见》《关于鼓励支持农民工返乡创业的意见》和《关于进一步做好新形势下就业创业的实施意见》等多个配套政策也相继出台。国家、省、市这样密集的出台鼓励和支持“万民创业”与返乡创业的政策性文件，是史无前例，国家、省级层面的积极就业创业政策体制机制更加充实完善，市、县级层面的促进就业创业政策措施更加细化实化，都传递着一个明显信号，全民创新创业时代扑面而来，将为“万民创业”与农民工返乡创业释放全方位、多角度的政策红利。
3．全市经济发展稳中有进。经过多年高速发展，2014年我市经济总量达到1347.8亿元，相当于2009年GDP的二倍。受经济下行和大环境影响，2015年我市将经济增长目标确定在8.5%，但仍需要100多亿元的硬性增长，这为全民创业持续提供相对充足的发展空间。同时，我市深入实施“三大总体战略工程”，加快经济结构调整和转型升级步伐，着力内需拉动、产业带动、创新驱动；进一步推进新型城镇化建设，强化项目运作、产业支撑，加快推进基础设施建设，加强社区服务管理；特别是随着进一步简政放权、商事制度改革、推行“营改增”试点、实行负面清单制度等一大批改革举措的实施，创新创业环境前所未有的宽松，促进创业带动就业的倍增效应将进一步发挥。这些都将为“万民创业”与农民工返乡创业提供难得的发展机遇和优越的创业环境。
4．驱动创业的服务能力显著提升。近年来，中央财政和各级地方财政对就业创业工作的投入不断加大，国家和省上就业创业专项资金对基层就业创业服务平台的补助力度持续增加，各地各部门抓住历史机遇，切实加强创业平台或载体建设。目前，市、县及县以下基层就业创业服务平台标准化、规范化建设加速推进，覆盖城乡、布局合理、服务规范、方便可及的就业创业工作网络逐步形成，我市基层平台机构（窗口）建成率达到94.7%，已建机构（窗口）标准化规范化达标率为80.6%。作为重要工作支撑的信息化建设和经办管理服务软件系统开发应用也相应跟进，公共就业创业服务更加方便快捷。同时，各级各相关职能部门进一步转变服务理念，创新服务举措，增强服务实效，基层公共服务水平明显提升，服务保障明显加强。这些，都为我市推进“万民创业”与农民工返乡创业提供了坚实的基础保障。
（二）万民创业与农民工返乡创业面临的新困境
1．“一热一冷”现象突出。今年来，国家、省、市相继出台了一揽子鼓励和支持“万民创业”与返乡创业的政策措施，可谓“政策热”。可是从调查了解看，我市目前农民工返乡创业的比例只占到农民工人数的2.3%，其实真正返乡创业的农民工还是极小数，绝大部分农民工只满足于衣食无忧、“小富即安”的生活现状，缺少创业的勇气和信心，想创业、敢创业、能创业的创业意识不强，可谓农民工返乡“创业冷”。
2．创业资金严重不足。在调查中了解到，创业者都提到缺乏创业资金、融资难、融资贵是创业的主要制约因素。近年来，农民工务工收入有了增长，创业农民工虽然在回乡时积累了一定资金，但远远不能达到创办企业、搞活生产经营的需要。现行的金融制度和服务还无法满足创业的需要，金融机构贷款门槛高，创办、新办企业大多是租用场地，农民工的农村土地和住房不能作为贷款抵押资产，缺少有效的抵押物，农民工难以找到合适的担保人，导致创业者很难获得贷款。由于小额担保贷款受政策限制，需要财政直发工资的人员做担保人，也让创业者在申请时受到阻碍，导致大部分创业者在资金不足时往往通过民间借款、高息借贷，给创业带来巨大的隐形风险。
3．缺乏技术性人才支撑。据了解，多数创业者反映管理、营销、技术人才和熟练工人难招，并已成为企业提升发展的瓶颈。返乡农民工创办的实体大多属于微利项目，规模不大，技术含量较低，加之农民工返乡创业地大多在县城或乡镇（村社），创业地的工作条件、工资待遇、生活环境、物质文化条件等都没有足够的吸引力，导致技术性人才和劳动力不愿来，而本地人才和优质劳动力留不住，大量外流。特别是那些掌握了一定的营销技能、生产技能的技术人才流动性更大，即便工资待遇与外地企业一样，他们也倾向于外出务工增长见识、开阔眼界，寻求更大的发展空间和积累更多的资本。
4．鼓励和扶持创业政策落实不够。在调研中发现，很多创业企业对政策扶持的感受不明显，究其主要原因：一是政策扶持未能全覆盖。一些职能部门对已成功创业的落实扶持政策，对初创业的“不冷不热”或等待观察。部分职能部门在项目扶持、资金补助中“扶优扶强”、“锦上添花” 思想浓厚，热衷于扶持大企业、大项目，忽视了对小项目、小微企业和个体工商户的政策扶持。二是政策扶持未形成合力。由于创业工作涉及面广，相关部门政策扶持各自为阵、各自运作，缺乏联动，没有形成工作合力。如：中小微企业发展资金、科技创新资金、大学生创业基金、青年创业基金等，分别在4个部门审批，尚未形成互相协作、合力帮扶的联动机制。
5．农民工返乡创业用地困难。很多农民工刚返乡创业都是租用厂房、民房，或是用自家住房进行生产运营，当企业需要进一步扩大规模生产经营时，就直接涉及到用地的问题。土地资源是非常紧缺的资源，城镇的土地显得更为紧张。受可用土地少、用地报批难、土地价格高等因素制约，农民工在返乡创办企业建厂用地时，难有满意的可用之地，当地政府也没有现成的可批之地，等审批手续办下来，至少一年半载，甚至更长时间。
6．创业信息缺乏。部分创业者因市场信息不对称、缺乏营销手段、盲目投资等原因，导致新办企业竞争力较弱，后续发展面临更多难题。一些返乡创业农民工在外打拼积累了一定的经验，但是返乡后由于对当地实际和市场需求没有正规的调查了解，不能准确把握瞬息万变的市场信息，不能根据当地的实际情况更好的经营管理企业，造成 “水土不服”，创业企业市场竞争力不强，满3年以上的存活率不高。
三、“万民创业”与农民工返乡创业的政策建议
要破解“冷热不均”问题，唯有各级党委政府不断完善扶持创业的政策体系，为创业者提供良好、宽松的环境，“万民创业”与农民工返乡创业的路才能越走越宽、越走越远。
（一）完善注册登记等准入政策。深化行政审批制度改革，用政府权力的“减法”换取创新创业热情的“加法”。建立和落实注册资本认缴登记制度，放宽注册资本登记条件，实施“先照后证”，放宽市场主体准入管制，支持大众创业万众创新，激发市场活力。建立“三证合一”、“一照一码”、“一址多照”、“一照多址”注册登记制度，探索电子营业执照和全程电子化登记管理，降低创新创业门槛。全面取消办证收费、社会投资备案和影响创业的互为前置条件的审批事项。凡自主创业的社会投资由投资人自愿报备，不能将投资备案作为办理其它行政审批、备案的前置条件，切实放宽市场准入条件。
（二）支持创新创业平台建设。加强创新创业基地建设，依托经济技术开发区、工业园区、产业园区、农业园区和高校平台，建设一批创业园区、孵化基地、众创空间等创新创业平台，聚集创业要素，为创业者提供低成本、便利化、全要素、开放式的综合服务平台和发展空间。对租用政府投资建设的标准化厂房的，租赁期前两年的租赁费打折收取，符合涉农、小微企业等扶持政策的，给予优先扶持；加强农民工等人员创业基地建设，鼓励土地向有资金、懂技术的返乡创业农民工等人员流转，允许农民工依法在宅基地、闲置土地、村镇边角地、农村撤并的中小学校舍、荒地荒山荒滩等场地进行创业。依法通过村庄整治等方式盘活集体建设用地存量，并将置换出来的集体建设用地优先用于农民工等人员返乡创业。加快建设一批省、市、县级农民工返乡创业园，形成“创业场地、优惠政策、创业咨询、创业培训、创业指导、信息服务” 等功能于一体的农民工等人员创业基地。
（三）拓宽创业投融资渠道。建立市级创新创业投资引导资金，并积极争取国家、省级创新创业投资引导基金，带动社会资本支持早中期、初创期的创新型企业。依托中小企业发展专项资金和电子商务财银联动资金，运用风险补助和投资保障等方式，引导创业投资机构投资中小微企业，鼓励金融机构加大对中小微电商企业的贷款支持。推动金融体制、产品和服务创新，创新应收账款、账单、经营性集体建设用地使用权、股权质押、林权抵押、渔权抵押等新型担保贷款方式，支持金融机构为创业项目和中小微企业提供融资支持。开发适合科技创新需求特点的交叉金融产品，加大对科技成果转化项目、高新科技企业等的金融支持。促进纳税信用向金融资本的转化，深化银税合作平台建设，拓展“税金贷”产品惠及范围，支持金融机构为具有良好纳税信用的中小微企业提供信用贷款。
（四）推动创业担保贷款发展。将小额担保贷款变更为创业担保贷款，针对有创业要求、具备一定创业条件但缺乏创业资金的城乡劳动者，按规定给予最高额度为10万元的创业担保贷款支持。鼓励经办金融机构参照人民银行公布的贷款基础利率，结合风险分担情况，合理确定贷款利率水平，对个人发放的创业担保贷款，在贷款基础利率基础上上浮3个百分点以内的，由财政给予贴息。凡在我市以个体、合伙经营和组织起来创业（含网络创业）的城乡创业者，均可享受创业担保贷款扶持政策。劳动者自主创业的项目（国家限制的行业除外）均可纳入财政贴息范围。符合国家规定的，由中央财政和地方财政依法贴息，其余创业担保贷款由市、县（市、区）财政承担50%贴息。
（五）健全减税降费政策。将企业吸纳就业税收优惠的人员范围，由在人力资源社会保障部门公共就业服务机构登记失业一年以上调整为失业半年以上。落实促进高校毕业生、登记失业人员、残疾人、退役军人、返乡农民工等群体创业，以及扶持小微企业发展、支持科技创新、科技企业孵化器、大学科技园发展等各项税收优惠政策。建立涉企收费清单管理制度和创业负担举报反馈机制，清理涉企行政事业性收费、政府性基金、具有强制垄断性的经营服务性收费、行业协会商会涉企收费，切实减轻创业企业经济负担。
（六）调动重点人群创新创业积极性。一是支持科研人员创新创业。建立鼓励高校、科研院所等事业单位专业技术人员在职创业的政策，支持财政性资金设立的试点高校、科研院所科研人员离岗创业，对于离岗创业的，经批准可在3年内保留人事关系。高校、科研院所科技人员职务科技成果转化的收益和科研课题间接费用中的绩效支出不纳入单位绩效工资总额管理。财政性资金设立的科研机构、普通高校、职业院校，可通过合作实施、转让、许可和投资等方式，向高校毕业生创设的小微企业优先转移科技成果。建立科技人员创业股权激励政策，放宽股权奖励、股权出售的企业设立年限和盈利水平限制。二是支持大学生创新创业。深入实施大学生创业引领计划和科技创新苗子工程计划，发挥大学生创新创业资金效应，为大学生创新创业提供资金支持。实施“青年创业促进计划”（SYE），按规定为通过项目评审的创业青年发放免息、免担保创业启动资金贷款，并一对一匹配专家导师开展创业帮扶。三是支持农民工返乡创业。发展农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，开发农产品加工、休闲农业、乡村旅游、农村服务业等劳动密集型产业项目，支持农民工等人员从事种植、养殖等绿色创业；发展“互联网+”和电子商务，经工商登记注册的网络商户从业人员同等享受各项就业创业扶持政策，未进行工商登记注册的网络商户从业人员可按灵活就业人员享受扶持政策，其中在网络平台实名注册、稳定经营且信誉良好的网络商户创业者，可按规定享受创业担保贷款及贴息政策。
达州市人力资源和社会保障局课题组
